为深化政法智能化建设，加强“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”等信息平台建设，深入实施大数据战略，实现科技创新成果同政法工作深度融合。法制日报社已连续举办了七届“政法智能化建设技术装备及成果展”。

　　作为装备展配套活动，法制日报社于2024年3月继续举办了2024政法智能化建设创新经验征集宣传活动，活动征集了“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”创新经验。

　　在2024年7月10日至11日举办的成果展上，对入选的创新经验进行了集中展示，并已编辑整理成册——《2024政法智能化建设创新经验汇编》。

　　该汇编分为智慧治理篇、智慧法院篇、智慧检务篇、智慧警务篇、智慧司法篇五个篇章，为政法信息化、智能化建设提供及时、准确、 实用的资讯信息与经验观点。

　　应广大读者要求，我们特开辟专栏，将部分创新经验进行展示，敬请关注！

　　以下推出的是《智慧警务篇 | 创新经验之“数字监管语境下的外轮擅自搭靠问题研究”》

　　

　　数字监管语境下的外轮擅自搭靠问题研究

　　——基于甬舟过渡海域的实证样本

　　宁波出入境边防检查站 戴煜豪 徐宽 项靖航

　　六安市公安局新安派出所 金圣凯

　　【摘 要】甬舟海域即宁波、舟山海域，该海域处于我国沿海国际航行船舶南北主航道的中点，往来船舶众多，海域情况复杂，且有较多国际航行船舶在此抛锚待泊。本研究结合宁波、舟山口岸国际航行船舶存在共用海域、航道等特殊情况，基于对中国籍船舶非法搭靠外轮情况所进行的数据分析，力求找到当前边检数字化警务监管环境中的“痛点”或“盲点”问题，议定优化思路及改进对策。

　　【关键词】涉外警务；出入境边防检查；国际航运；口岸

　　一、“海洋经济内环水道”的概念与特征

　　（一）“海洋经济内环水道”的概念

　　“海洋经济内环水道”最初由东印度公司的殖民调研团队提出。在其已故殖民体系之下，印度南部至斯里兰卡的沿岸水道、香港本岛至西九龙的交错水道群、威海卫外延的水道系统均为其理论分类下的“外向型政策”实践空间。

　　以1842年定海战役为肇始，英国皇家科学院始终将宁波-舟山的过渡海域作为其“长江经济带”计划的海权-税权支点；换言之，海洋经济内环水道在殖民语境下的终极概念就是根据宁波的海域环境进行范式统筹的。

　　（二）“海洋经济内环水道”的特征

　　抛开殖民地经济系统的侵略性，但就其政策执行的科学性与客观性而言，海洋经济内环水道的一般特征涵盖：1.相对封闭的地理天候结构（搭靠行为成型的非人为因素）；2与地理天候系统密切关联的原始经济形态、社会形态与民俗形态（搭靠行为成型的人为因素）；3.基于上述“一结构三形态”形成的非正式法度、规则及其拥护群体（“搭靠治理”的内因特征）；4.关联政府机构围绕前述治理实际所形成的行政逻辑、法治准备、技术适用即专业官僚分工（“搭靠治理”的外因特征）。

　　出于对我国中国特色社会主义制度的特性认知，应对上述第四点特征进行“批判后表述”——换言为“基于人民主权国家原则与人民民主专政政权原则适用的公共治理、法治服务、技术赋能及公仆队伍的培养任用实践”。

　　二、甬舟“海洋经济内环水道”管理实证中的“搭靠”问题

　　（一）“搭靠”的成因及“非法搭靠”的危害通说

　　1.“搭靠”问题之于海洋经济发展的历史及现实成因

　　“搭靠”问题的最早历史记录见于1588年西班牙无敌舰队覆灭后至三次英荷战争的焦灼时期。当时包含英、法、西、荷、葡在内的各资本主义势力均在取得一定殖民利益之后，达成合意，将原始暴力的“私掠船”制度改为官保（钦定）的“搭靠船”制度。各国船舶在明示其放弃武装或威胁举动，遵守所在海域相关国或船旗国《游弋法》规定的前提下，可以本着淡水补充、伤员救治、药品-酒水交换、小量私人交易的动机进行自主搭靠。

　　“搭靠”制度在海洋经济成型的早期对于海员文化及各国商贸信任的达成起到了不可替代的作用。同时也带来一些非战时环境下的问题。例如金银等贵金属的走私、人口贩卖-奴隶贸易、海上娼妓活动、宗教仇杀等。木壳-铁甲船逐步被穹甲-装甲船替代的时期，对船舶续航成本其决定性作用的油品走私活动逐步替代了金银贵金属走私的“头部”问题地位。

　　可以预见，随着海洋经济形态的技术环境及交易重点持续迭代，“非法搭靠”的行动特质势必不断演化。但是关联“搭靠”的一般发展逻辑，不难发现“搭靠”行为本身出于对合法海洋经济活动的规则适用，“非法搭靠”则是一种在“缺乏监管”外因及“超额利润”内因的共同驱使下形成的必然趋利性活动。

　　2.“非法搭靠”问题之于口岸治理的危害特质及表现形式

　　“搭靠”问题本身带有技术性上的风险及因由不可抗力导致的现实危害，这种技术性风险及危害同时关联至“非法搭靠”的危害形式中。只不过这种危害形式于“非法搭靠”的“趋利动机”相背，其危害终局系无群体或个人通过“意外行为”获得利益。

　　除此之外的“非法搭靠”危害必然以“1：4”的利益转移逻辑对口岸经济产生危害（风险）。首先就具体危害而言，单一“非法搭靠”行为必然围绕行为个体（群体）的“非法利益”诉求所展开，必然就其可见的侵害客体造成风险（或为国家税权，或为国家正常的油品贸易秩序）；而在其对国家法律秩序展开侵害行径的同时，合法经营的“友商”群体或消费者利益势必受到第二层次的危害影响；其次，长期的“非法搭靠”活动往往形成及由海上至陆上腹地的复杂团伙及“灰产链”，继而导致第三层次的治安及刑事风险。

　　此外，被境外恐怖组织及其他反动势力所买办利用的“非法搭靠”团伙还会对国家安全产生超越一般刑事定义范畴的危害。

　　（二）甬舟“海洋经济内环水道”面临的“搭靠”管理压力

　　1.法律规制上的“搭靠”管理压力

　　2017年11月，《边检行政许可标准化文书》正式施行后，对于包括《搭靠外轮许可》在内的各类边检行政许可，减少了相关材料提交，明确了办结时限要求，服务对象申请更为便捷、快速。2020年1月，“边检行政网上许可网上窗口”全面启用，服务对象可以通过手机在线申请边检行政许可。经过3年的推广及使用，“边检行政网上许可网上窗口”快捷、高效的申请模式，已逐步替代梅沙系统中相关边检行政许可的签发功能。

　　

　　自2017年至2019年，梅沙系统中宁波口岸搭靠外轮许可签发数量分别为3768条、3586条、3195条。2023年1月1日至今，宁波口岸搭靠外轮许可网窗签发量已达4297条，年签发量将远超疫情前。综合前述说作的“非法搭靠”内外因分析，当前甬舟内环海域所关联的“搭靠”监管缺乏警务介入的特质，更偏向于民事服务的特征，这在治理逻辑上势必导致“监管外因”的弱化局面，容易被趋利动机过剩的非法团伙所利用；出于“非法摇摆”状态的逐利个体（群体）蜕变为潜在非法搭靠行为者的概率大大提升。

　　2.非法规制下的“搭靠”排险压力

　　根据锚地预警管控系统数据显示，2022年甬舟海域预警船舶数量为26915艘次，非法搭靠船舶预警数量为12443艘次，占所有预警船舶的46.23%；2023年至今，甬舟海域预警船舶数量为21205艘次，非法搭靠船舶预警数量为10058艘次，占所有预警船舶的47.43%。通过2年数据比较可以发现，甬舟海域“非法搭靠”的预警量在同比增长，且日均近40艘次的“非法搭靠”船舶预警量，对于数研民警的日常研判，也存在较大排险压力。

　　（三）甬舟“海洋经济内环水道”数据样本中的管理压力呈现

　　通过对锚地预警管控系统中15日内不同时间段随机抽取的100例中国籍船舶搭靠外轮行为的样本进行分析，甬舟“海洋经济内环水道”进行搭靠的外籍船舶类型分布较广，涵盖散杂货船（煤炭、矿砂等）、集装箱船、油轮、化工船等类型，其中散杂货船占比最高，占所有船舶类型的55%。根据外轮出入境（港）事由分析，保税燃油加注的外轮占60%，靠泊装卸货物的外轮占17%，船厂修造船的外轮占17%，其他事由（锚地新船交接、送货、清污等）的外轮占6%。

　　从中国籍船舶搭靠外轮事由来看，供油的船舶占63%，接送人员的船舶占12%，拖轮占10%，油污水回收的船舶占3%，过驳作业的船舶占1%，供应的船舶占5%，航修的船舶占1%，其他事由的船舶（均为船厂名下的中国籍船舶）占5%。从外轮本航次靠泊口岸来看，靠泊舟山口岸的船舶（包括锚地加注保税燃油）占87%，靠泊宁波口岸的外轮仅占13%。

　　1.技术监管逻辑存在误报“盲点”

　　从上述数据中可以发现，甬舟海域内存在外轮搭靠需求的，舟山口岸船舶占比大，且主要为保税燃油加注及船厂维修，由于外轮保税燃油加注、外轮进船厂维修存在一定特殊性，如因保税燃油加注而停锚于甬舟海域的外籍船舶，仅预检手续通过后即可搭靠进行供油，且出入境（港）手续可以一起办结，此类特殊勤务同依附于相关法律法规下的传统边检勤务要求存在较大差异性，而锚地管控系统、船讯网等研判系统中的预警逻辑则在法律法规有关要求下进行预警提示的，这就致使锚地管控系统、船讯网等预警系统出现偏差，误报预警较多。

　　2.“民警人工接送船”情形对技术监管产生扰动

　　根据总站《国际航行船舶登临检查规范》中具体工作要求，抵、离港的国际航行船舶船舶均需人工接送船。自今年9月国际航行船舶登临检查勤务开展以来，截至目前，宁波口岸已锚地人工接送船11艘次，今后锚地人工送船勤务比例将会进一步提升，因边检民警锚地接送船而导致船舶出境手续办理后搭靠的“违规”情况将会多次出现。上述情形对于技术预警及勤务沟通模式的完善调整提出了现实诉求。

　　3.象山水域过渡带存在技术监管“漏洞”

　　象山水域作为宁波、舟山两地海域水道的过渡区域，暂不支持相关搭靠数据效力接入边检的技术监管系统：一方面受制于无相关基站建设、相关系统也未接入当地有关部门视频监控接口，导致无法在日常研判中掌握该水域相关情况；另一方面象山口岸为非对外开放口岸，仅有新港码头和檀头山锚地允许临时锚泊外轮，且象山口岸情况复杂，野码头多，并有众多船厂从事外轮出口业务，结合舟山修造船厂相关情况，船舶搭靠情况必然存在，管控上也存在漏洞与风险。

　　（四）“非规搭靠”事件处置“甬舟不均”现状的成因分析

　　2019-2023年宁波口岸出入境（港）船舶数量分别为24270艘次、23222艘次、23043艘次、23412艘次、19685艘次（至11月1日），舟山口岸出入境（港）船舶数量分别为13304艘次、13882艘次、13445艘次、14548艘次、15251艘次。2019-2023年宁波、舟山口岸船舶非法搭靠案件共计47起，其中舟山口岸非法搭靠案件43起，宁波口岸仅3起。从案件成因上来看，因未持搭靠外轮许可导致非法搭靠的案件38起，占非法搭靠案件总数的82.6%；因搭靠外轮许可过期导致非法搭靠的案件8起，占非法搭靠案件总数的17.4%。通过上述数据可以发现，宁波口岸在年均船舶出入境（港）验放量大于舟山口岸的情况下，非法搭靠案件办理数量却远小于舟山，其主要原因有以下几点：

　　1.口岸特点导致的客观原因

　　从出入境（港）船舶事由分析，宁波口岸主要以集装箱、化工品、散杂货等装卸为主，均为靠泊作业外轮；舟山口岸还包括保税燃油加注、船舶进厂维修等不靠泊作业或长时间靠泊外轮，口岸情况相较宁波更为复杂。

　　以2023年5月为例，宁波口岸共验放入境（港）船舶967艘次，其中集装箱船750艘次，占所有船舶的77.6%，所有船舶均靠泊作业；舟山口岸共验放入境（港）船舶1004艘次，其中集装箱船207艘次，占所有船舶的20.6%，保税燃油加注船舶290艘次，占所有船舶的28.9%，航修船舶296艘次，占所有船舶的29.5%。从2019-2023年宁波、舟山口岸非法搭靠案件的发生区域来看，锚地及海上非法搭靠案件40起，占非法搭靠案件总数的87%；靠泊作业时非法搭靠案件6起，占非法搭靠案件总数的13%。随机抽取100条2023年宁波口岸临时搭靠外轮许可办理情况，搭靠外轮事由主要为油污水接收、供油和供应，油污水接收占89%，供油占9%，供应占2%，经进一步比对船舶靠泊时间与相关中国籍船舶搭靠作业时间发现，上述搭靠作业行为中，船舶靠泊后作业的占98%，海上或锚地待泊期间搭靠作业的仅占2%。而舟山口岸保税燃油加注均在锚地进行，航修船舶则需要进厂维修（一般在15天以上）或者在锚地作业，且均需中国籍船舶搭靠进行供应、供油及人员上下。结合上述数据可以发现，舟山口岸入境（港）外轮必定产生搭靠行为的占57.4%，且均属于非靠泊搭靠，这就导致了舟山口岸在甬舟海域产生搭靠行为的船舶数量远大于宁波口岸，由“甬舟搭靠船舶数量不均”从而产生“甬舟非法搭靠案件比例不均”现象。

　　2.日常研判工作中遇到的主观成因

　　当前，舟山与宁波两地在边检行政逻辑及法治适用准备上均处于总站的统一领导之下，不存在任何尺度或执行力层面的差异性；在专业警组分工的设计上，宁波边检站具有专门的数据研判队，舟山站则没有类似的力量编制准备；从宁波、舟山口岸的具体管理环境来看，舟山边检所面临的管理环境非“内环水道”而是“群岛水圈”；在技术适用的层面上来看，我站同舟山站在对海上船舶违法违规的研判中，均采用相同的研判系统及平台。因此，相关研判系统在甬舟“海洋经济内环水道”的功能发挥不如舟山口岸“海洋经济群岛水圈”的功能发挥来的贴合实际效用——换言之，我们缺乏符合“海洋经济内环水道”管理需求的数字化工具和专属战法配置。

　　以锚地预警管控系统为例，目前该系统在宁波、舟山口岸所建立的雷达光电基站，基本完全覆盖舟山口岸的重点区域及海域（保税燃油加注船舶停锚海域、船厂周边海域等），而宁波口岸所辖的象山海域、东霍山锚地海域无相关基站建设，无法通过该系统对相关海域船舶搭靠情况进行全面掌握，在数据研判的技术手段上仍有所欠缺。近3年来，未有相应管控设施设备建设或更新，加之民警海上执勤条件限制，通过技术手段进行研判分析十分受限。

　　三、提升“搭靠”问题数字化监管饱和性的优化指向

　　（一）重视并提升相关系统的涉海属性

　　结合我站数研民警实际工作情况，锚地预警管控系统中的雷达信号检测功能虽然可以帮助我们发现可能存在的船舶关闭AIS而进行违法违规活动，但误报率较高，许多的雷达信号显示往往为非船舶信号，这就导致了该功能的设计理念与实际应用出入较大，实用性不高。其次，雷达光电基站可以投射至较远海域观察锚地及海上船舶相关情况，但往往受制于天候，遮挡物、地磁隔断等外界影响，以及部分海域监控点位建设不多，存在一定盲区，进一步削弱了锚地管控系统的相应功能，数研民警在发现可疑船舶后无法第一时间固定证据，堪用性也大打折扣。

　　因此，我们应围绕甬舟海域船舶停锚情况、重点区域、外界环境制约因素、系统设备的实用性等方面综合考量，针对性的改善相关系统中的缺陷与不足，以进一步提高我站对本口岸船舶动态的及时掌握与跟踪。

　　（二）融入地方“以数制海”共通阵地的治理远景

　　边检的数字化监管一旦涉及海域管理的要素，势必牵涉到一个现实的综合治理议题。具体而言分为四方面的考量：其一，站在治理活动“外部约束”的角度，单纯的海域监管涉及到一众执法部门或是行政监管部门，在这一治理格局之下，各搞一套无疑提升“试错成本”，更加剧部门冲突；其二，站在治理活动“内部约束”的角度，甬舟过渡区域往往涉及到较为复杂的口岸治理斗争形势，但并不能保证宁波、舟山两地在个案监管过程中，狭义地维持边检内部的工作协同；其三，站在靠前防御与应急管理的视角下，单一部门的数字监管永远无法以最快速度应对漫长海岸线至国境线之间的广大区域，这点在甬舟过渡带复杂的水圈环境中显得更为突出；其四，在一些片区执勤队的具体实践中，其能获得的数字化赋能或是增援举措往往不来自边检系统内部，而是来自临近的海事或是海警系统的资源共享。

　　因此，在宁波口岸相关重点海域、盲点区域的监管上，要积极寻求当地渔政、海防委等涉海部门的相关监控视频、口岸数据的接入支持，力争做到本口岸所辖海域监控全覆盖，研判无死角。

　　（三）摸排相关涉海企业及本口岸中国籍船舶具体情况，掌握基础底数

　　今年8月，我站通过数据研判发现的一起非法搭靠案件中，搭靠外轮的中国籍船舶无任何办理搭靠外轮许可的历史记录，而该中国籍船舶长期靠泊我站所辖的大榭口岸。由此说明，仍有许多在本口岸的中国籍船舶可能从未办理搭靠外轮许可却在从事非法搭靠的违法行为。建议各基层执勤队针对各片区实际情况，收集属地口岸中国籍船舶信息，建立名单档案，同时边检处在对各企业单位开展年度备案工作期间，要求所属单位及时更新相关船舶信息。同时根据搭靠外轮许可办理情况，综合船舶轨迹规律，对口岸中国籍船舶名单进行分类标记，充分掌握相关船舶动向，进一步厘清相关数据，排除非法搭靠风险隐患。

　　（四）强化协同配合，共筑坚实“海上防线”

　　数据研判工作应当区分不同维度的警组分工与阵地想定，必须将静态的监管基础设施、后方的应用算法、支线的技术支持放置在同一的斗争环境中去摆布，方能筑牢边检海上警务的“阵地性防线”。基层执勤队是最了解口岸实时动态以及态势变化的口岸一线查验力量，数据研判工作同样需要依托现实情况开展相关工作，要进一步强化基层执勤队同数研组的信息交流与互通，只有了解实际，数研工作才不会“闭门造车”，而是真正做到“理论联系实际”。同时，以船艇执勤队、水下机器人等主体构建班底的海上警务力量则从“运动性防线”的层面提升了监管的“盲区”补位强度。此外，一直被忽视的办公室研究组力量也应被纳入到常态监管必要主体中，其主责应聚焦违法违规环境下的开源情报分析、经济动机锁定及社会学评估，透过朴素数字，掌握先敌而动之先机，筑牢海上监管“游击性防线”。

　　四、结语：在深化开放中提升“全方位边检”数字治理能力

　　单一数字化系统的工具力植根于其理论上的面板属性。但是并非所有符合理论推导的数字化工具都能很好地适用海况背景下的边检警务监管环境。随着《浙江省人民政府关于宁波港口岸穿山等3各港区扩大开放的请示》获得国务院的正式批复，宁波舟山港宁波片港区全数实现口岸开放。在开放格局打开的同时，治理格局如果停滞于传统的经验主义与重复性劳动思维，势必造成警力空耗及警务资源使用的“文不对题”。要让边检警务力量的“数字作为”精确助力宁波全球海洋中心城市的发展定位，唯有立足精确的问题剖析、精准的“盲点”分析，才能实现真正意义上的主动边检、数治边检与“全方位边检”。

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　　责任编辑：晓莉