为深化政法智能化建设，加强“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”等信息平台建设，深入实施大数据战略，实现科技创新成果同政法工作深度融合。法制日报社已连续举办了七届“政法智能化建设技术装备及成果展”。

　　作为装备展配套活动，法制日报社于2024年3月继续举办了2024政法智能化建设创新经验征集宣传活动，活动征集了“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”创新经验。

　　在2024年7月10日至11日举办的成果展上，对入选的创新经验进行了集中展示，并已编辑整理成册——《2024政法智能化建设创新经验汇编》。

　　该汇编分为智慧治理篇、智慧法院篇、智慧检务篇、智慧警务篇、智慧司法篇五个篇章，为政法信息化、智能化建设提供及时、准确、 实用的资讯信息与经验观点。

　　应广大读者要求，我们特开辟专栏，将部分创新经验进行展示，敬请关注！

　　以下推出的是《智慧检务篇 | 创新经验之“大数据背景下公益诉讼指挥中心建设探讨——以衢州市公益诉讼指挥中心建设情况为蓝本”》

　　

　　大数据背景下公益诉讼指挥中心建设探讨

　　——以衢州市公益诉讼指挥中心建设情况为蓝本

　　管忠军 唐佳俊 浙江省衢州市人民检察院

　　隆红英 浙江省衢州市三衢地区人民检察院

　　21世纪是大数据（big data，mega data）的时代，大数据已经渗透到当今每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产要素。《中国法治实施报告（2019）》指出，2019年中国法治实施呈现出“全面迈向‘数字法治’”的突出特点，时任最高人民检察院党组书记、检察长曹建明在2017年大检察官研讨班第二次全体会议上强调，各级检察机关要大力推进大数据、人工智能等现代科技在检察工作中的应用，打造“智慧检务”。宣告真正开启了检察工作拥抱大数据的步伐。“智慧检务”是通过大数据、云计算、人工智能等新技术，打造集“信息感知、网络传输、知识服务、检务应用、运行管理”五维一体的检察信息化应用体系。大数据最鲜明的便是其4V 特征，即海量的数据规模（Volume）、快速的数据流转和动态的数据体系（Velocity）、多样的数据类型（Variety）、巨大的数据价值（Value）。在司法体制改革的背景下，检察机关面临转变观念、转换模式、转型发展的挑战，尤其是2017年起全面铺开的检察公益诉讼工作，迫切需要运用大数据、人工智能等新兴科技突破办案难题，提升检察工作质效。

　　一、瓶颈：公益诉讼深层次发展面临的困境

　　（一）公益诉讼案件线索匮乏

　　四年多来，公益诉讼工作蓬勃发展，但案件线索匮乏的问题越来越困扰公益诉讼办案人员。究其原因，主要有三。

　　1.检察官主动发现线索难。

　　传统的刑事检察中，检察机关只需要与公安、纪委监委等部门做好对接，被动接收案件材料即可，重点放在审查案件事实、适用法律等方面。公益诉讼检察工作则颇为不同，检察官的主要时间与精力都用在了主动发现和研判线索上，但尽管如此，由于专业人员不足、办案人员精力有限、获取公益诉讼案件线索渠道少等客观原因，履职过程中主动发现有质量、能成案的公益诉讼线索难度很大。

　　2.社会举报线索少、成案率低。

　　一方面，公益诉讼不涉及个人利益，愿意随手举报的人本身就不多，加之公众对检察机关的认知多半是犯罪追诉机关，对公益诉讼工作知之甚少，虽然公益损害与诉讼违法举报中心早就挂牌，但接收的公益损害举报线索并不多。另一方面，群众举报提供的线索往往不够具体明确，直接导致相关线索成案率较低。三是“两法衔接”机制运行不畅。虽然“两法衔接”机制已经建立，但行政执法机关主动共享行政执法信息及相关案件数据积极性不高，多个行政执法平台并存运行，存在行政执法信息平台使用率低、案件不录、少录、迟录等问题，阻碍公益诉讼线索发现。

　　（二）公益诉讼案件取证论证难

　　在公益诉讼案件办理过程中，往往要面临取证难与论证难的双重困境。造成取证难的原因有二：

　　1.检察机关调查取证权缺乏保障。

　　两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。但对于行政机关以及其他组织、公民未予配合的保障措施并无规定，直接导致上述规定缺乏刚性。

　　2.行政机关配合度低。

　　通俗的说，公益诉讼工作，尤其是行政公益诉讼工作，就是给行政机关的工作“挑刺”，行政机关在未牢固树立“双赢多赢共赢”理念的情况下，往往会不配合检察机关的调查取证工作，检察机关缺少刚性调查取证权的加持，调查取证工作自然难上加难。而造成论证难的原因也是多方面的。比如，一些证据需要专业的人员运用专门的技术和设备进行鉴定，但具备相应资质的鉴定机构和人员较为稀缺，所需资金量大；有的食品安全类案件对人体危害不明确，损害后果难以准确认定；部分破坏生态环境类案件产生的后果具有滞后性，随着时间推移，证据可能会灭失，因果关系证明难度随之增大；等等。

　　另外，专业要求高、新领域拓展难度大、“回头看”工作推进困难等问题阻碍着公益诉讼检察工作的高质量发展。要突破这些发展瓶颈，就需要统筹力量，借助大数据、人工智能的力量，打造一个集成化、智能化的平台，于是，公益诉讼指挥中心应运而生。

　　二、初探：衢州市公益诉讼指挥中心建设

　　（一）中心概况

　　衢州市检察机关公益诉讼指挥中心于2020年9月初步建成试运行，围绕统一管理案件线索、统一研判监督策略、统一调配办案力量、统一指挥办案工作、统一发布案件信息的“五统一”目标，以办案为中心，以需求与问题为导向，坚持创新和融合并举，整合办案资源，构建的公益诉讼工作新平台。

　　1.开发全新的公益诉讼指挥信息系统。

　　该系统分为数据展示、线索管理、信息共享三大工作模块，其中数据展示模块可以分析各基层院收集办理的线索情况，所有线索的领域、来源、类型情况；线索管理模块主要功能为线索录入、线索研判、线索流转、线索办理反馈及线索查询，实现线索的闭环处理；信息共享模块主要刊登上级文件、领导讲话、专项监督活动方案、典型案例、办案指引等共享资源。

　　2.整合公益诉讼线索信息筛查收集平台。

　　新开发的指挥信息系统与基层治理网格信息平台、12345政府投诉举报热线及省院公益诉讼线索智慧管理系统相衔接，同时预留开放性接口，可以与“两法衔接”等信息系统对接，相关信息可以采取人工录入或格式化导入，畅通和拓宽公益诉讼线索信息来源渠道，构建获取公益诉讼线索信息的立体网络，加强数据集成。

　　3.添加法律法规支持系统。

　　指挥信息系统与北大法宝、法院裁判文书网相链接，为办案查找法律法规、司法解释、行政规章、行业规定、同类案例提供方便。

　　4.无缝对接“三大系统”。

　　通过接入远程庭审指挥系统、公益诉讼取证指挥系统、控申远程视频系统，可以实现对公益诉讼开庭审理、现场取证、案件上下级院会商、专家咨询开展指导，提供办案服务，加强对远程办案调查取证、询问、出庭应诉等工作的指挥调度、组织协调、技术支持。

　　（二）初步成效

　　指挥中心坚持建设与应用并举，在扩大公益诉讼信息发现渠道、规范线索管理、提升调查能力和深化监督效果上取得一定成效, 成为涉公益诉讼信息数据处理、线索利用、案件办理、行动作战的指挥枢纽。

　　1.拓宽线索收集渠道及调查核实方式。

　　有了固定的线索来源信息平台后，改变了以前仅依靠办案人员敏感度偶发性挖掘公益诉讼线索的局面。2020年8月，指挥中心线索归集人员发现，多名网格员上报高层住宅居民有高空抛物行为或搁置物、建筑物存在坠落隐患的情况，遂对2019年以来全市网格平台上反映高空抛物、坠物的信息进行筛查，发现共有相关信息159条，其中高空抛物120条、高空坠物39条，反映造成财产损失的有50条，砸中或砸伤行人的有11条，严重威胁人民群众的生命财产安全。市检察院及时组织人员开展调查核实，形成初核报告，交基层院办理，有力保障群众“头顶上的安全”。

　　2.实现线索录入、研判、调查、流转、反馈的闭环管理。

　　依托指挥信息系统对线索处理流程进行科学合理的规划再造，实现从数据获取、分析研判、调查核实、分类处理、流转反馈的集约规范管理。重点抓好线索分析研判、调查核实两个环节，围绕违法事实和公益受损是否真实存在、公益受损的事实和程度是否可以得到查证、是否属于公益诉讼受案范围、违反哪些具体法律规定、是否需要开展类案专项监督、行政机关的职责权限及依据等问题，对收集的每一条线索进行分析研判、开展调查核实，有效将获取的数据信息转化成优质案件，提高线索成案率。

　　3.发挥上下一体化办案效用。

　　对于问题具有普遍性、适合全市开展专项监督的线索，市院先选点进行初步调查，形成办案指引，制定专项监督方案，随后组织办案力量在全市铺开监督；对于基层院遇到阻力、协调有难度的案件，市院及时提办、参办；对于基层院办理进展缓慢的案件，市院及时督办，形成公益诉讼保护强大合力。2020年8月，指挥中心发现，辖区内瓶装燃气生产经营中存在巨大安全隐患，可能损害社会公共利益。市院选择首先在衢江区开展调查，办出示范案例，编写办案指引，明确办案要点和方法，提供法律适用指南和法律文书模板，随后在全市部署开展专项监督活动。市检察院组成两个调查核实小组，分赴基层院协同开展调查，实地走访了全市全部22家液化气贮灌站、64个乡镇液化气供应站、部分送气工家庭存气点以及餐饮店、烘焙店等用气单位，发现存在违规充气、实名制登记不到位、无证经营、违规存放和运输等问题，安全风险隐患突出，亟需整改。遂向住建、综合行政执法部门和乡镇人民政府发出行政公益诉讼诉前检察建议共61份，督促相关部门依法履职，有效消除瓶装燃气管理中存在的安全隐患。

　　（三）存在问题

　　衢州市检察机关公益诉讼指挥中心建设时间紧，任务重，虽取得一定的成效，但仍存在一些突出问题：

　　1.跨平台：

　　信息整合度低。指挥中心整合了多个外部子系统，但只是实现了系统的整合，没有做到信息的整合。具体来看，指挥信息系统部署在检察工作网，线索检索来源的信息平台在政府外网，法律政策支持系统在互联网，办案辅助系统分别在互联网与检察内网，应用时需在不同网络之间进行切换。另外，指挥系统与检察业务应用系统未实现对接融合，成案线索无法直接在业务系统进行立案，严重影响工作效率。

　　2.人工识别：

　　线索收集研判效率低。指挥中心只是接入了基层治理网格信息平台、12345政府投诉举报热线等平台，未能实现在微博、微信等互联网“富矿”中找寻线索。更关键的，线索归集、研判均靠人工识别完成，颇有“海底捞针”之意，工作量巨大，效率低下，对于海量的互联网线索也只能遗憾放弃。同时，线索的要素只能由人工逐一录入，无法自动识别抓取，智能化程度低下。

　　3.手段乏：

　　固定证据难度高。线索归集阶段，指挥中心获取的只是网格员、热心群众上传的照片、文字描述等，尚不足以作为证据，仍需进一步核实。而在线索核查阶段，办案人员采取的证据固定手段也仅有询问、拍照等常规手段，既未能有效拓展利用无人机、勘查箱、侦查车等科技手段，各项数据资料也无法实时传回指挥中心实现联动，指挥中心全程指挥作用未能凸显。

　　三、优化：借力大数据让指挥中心智慧化

　　可见，衢州市公益诉讼指挥中心只是初见雏形，缺点也十分明显，难以适应“智慧检务”建设的需要，而借助大数据的力量，则是让指挥中心智慧化的不二法门。

　　（一）数据采集全面化

　　数据采集是公益诉讼信息化工作的源头活水，是研发指挥中心的前提和基础，也是解决线索发现难等工作瓶颈的关键。数据采集的开展情况，最大限度决定了公益诉讼大数据运用的深度和广度。此处所称的数据，不仅包括各类线索，还包括法律法规、专业领域知识等公益诉讼办案过程中要用到的基础资料。在归集过程中，需要利用网络爬虫技术，实现新闻媒体、社交平台、搜索引擎等互联网数据信息的爬取，而采集到的数据要统一数据格式，贴上属性标签，经格式化清洗后导入大数据中心，作为基础数据，供指挥中心随时抓取使用。因此，要研发专门的网络爬虫和数据清洗机器人，全天不间断自动化捕捉网络、基层治理平台、政府服务热线等平台关键信息，包括视频、图片、文字、音频等，并进行格式化清洗处理，形成可同时被机器和人工识别的数据资料，供公益诉讼办案使用。

　　（二）线索研判智能化

　　全面采集线索数据后，随之而来的就是线索筛查、研判问题。首先，要根据公益性、可查性、违法性三个原则，利用人工智能对线索进行初步筛查，剔除问题咨询类、寻求帮助类等数据，关注多人同时举报、重复举报，以及同一机构被多次举报等线索，预测成案可能性，按照高、中、低的概率进行红、黄、蓝三色分级。其次，通过自然语言处理文本分词算法和随机森林决策算法，实现基于训练样本的有监督学习，最终能够实现基于机器学习自动化的将线索类型分为生态环境和资源保护、食品药品安全、国土和国有资产保护、英烈保护、未成年人保护、新领域等类型，与法律法规数据、行政执法数据等前述采集的数据进行碰撞，推测可能的违法点与相应的法律依据，并依据检察官的工作重点与阅读习惯，进行个性化推送，提供内容摘要、分类标签、情感分析和延伸解读。最后，检察官阅读后给出反馈，帮助机器进行二次学习，提高研判准确度与推送精准度。

　　（三）固定证据实时化

　　君子生非异也，善假于物也。得益于科学技术的发展，检察机关有了无人机、勘查箱等调查取证利器，如何最大程度发挥工具的效用成了最大的问题。要加强指挥中心与无人机的联动，发挥无人机远程拍摄、动态跟踪、细节捕捉等优势固定证据，并利用5G网络将拍摄画面实时传回指挥中心，由中心人员或者机器对画面进行分析。同时，勘查箱勘验结果也可实时与指挥中心共享，有效固定证据的同时，也便于指挥中心迅速准确做出判断，采取相关措施。另外，书面的调查笔录存在记录人书写慢、部分字迹难辨认、易产生笔误、日久易老化等问题，缺陷明显，难以适应数字化发展需要，应当借助科技制作电子笔录。在询问当事人、走访调查过程中，办案人携带录音录像设备，全程录音或录像，并实时传回指挥中心，由机器对声音进行识别，转化为文字，形成调查笔录，迅速固定证据，有效提高工作效率。

　　责任编辑：晓莉