为深化政法智能化建设，加强“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”等信息平台建设，深入实施大数据战略，实现科技创新成果同政法工作深度融合。法制日报社已连续举办了七届“政法智能化建设技术装备及成果展”。

　　作为装备展配套活动，法制日报社于2024年3月继续举办了2024政法智能化建设创新经验征集宣传活动，活动征集了“智慧治理”“智慧法院”“智慧检务”“智慧警务”“智慧司法”创新经验。

　　在2024年7月10日至11日举办的成果展上，对入选的创新经验进行了集中展示，并已编辑整理成册——《2024政法智能化建设创新经验汇编》。

　　该汇编分为智慧治理篇、智慧法院篇、智慧检务篇、智慧警务篇、智慧司法篇五个篇章，为政法信息化、智能化建设提供及时、准确、 实用的资讯信息与经验观点。

　　应广大读者要求，我们特开辟专栏，将部分创新经验进行展示，敬请关注！

　　以下推出的是《智慧治理篇 | 创新经验之“基层社会治理视角下的无讼社区：现状、问题与对策”》

　　

　　基层社会治理视角下的无讼社区：现状、问题与对策

　　洪洋洋 深圳市龙岗区人民法院

　　【摘要】：如何将社会矛盾纠纷化解在基层，维护社会稳定和谐，一直是我国基层治理的重要问题。在公共服务资源下沉与社会深度转型的双重叠加背景下，全国各地法院大力开展诉源治理工作，积极抓前端、治未病，并形成了以无讼社区为代表的模式。然而，当前无讼社区工作实践中存在碎片化、同质化、内卷化等问题，本文针对性提出基层再组织化、特色调适、规则重构等建议，以期助力基层社会治理能力现代化。

　　【关键词】:社会治理 基层治理 无讼社区

　　如何将社会矛盾纠纷化解在基层，维护社会稳定和谐，一直是我国基层治理的重要问题。在公共服务资源下沉与社会深度转型的双重叠加背景下，为了更有效地回应群众诉求、助力基层社会治理现代化，各地法院大力开展诉源治理工作，积极抓前端、治未病，并与基层社会治理单位形成了以无讼社区为代表的成熟模式。本文通过对现行无讼社区基层社会治理模式进行归纳，并针对实践中的问题提出对策，以期为无讼社区助力基层社会治理能力现代化和法治化提供新思路。

　　一、现状：五治融合的无讼社区基层社会治理模式

　　纵观各地无讼社区参与基层社会治理的实践探索，经验做法可以归纳为政治、法治、德治、自治、智治五治融合的基层治理模式，其中政治是统领基层核心，法治是规范治理保障，德治是有效治理基础，自治是推动治理关键，智治是提升效率支撑。

　　（一）坚持政治引领，基层治理有高度

　　党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是国家治理的优势所在。只有坚持党的领导，才能把各种积极因素充分调动起来，形成统一意志推进国家治理。[1]无讼社区参与基层社会治理的模式便是如此，通过发挥党组织在基层治理的领导核心地位和主导作用，形成了县（区）—街道—社区三层级落实机制。县、区一级由县委、区委协调推动，如大邑县建立了以县委领导为核心，社治统筹、政法协调、法院推动、部门参与、社区搭建平台的组织领导体系，由一把手担任组长，统一协调安排工作。街道层面依托党群服务中心阵地，集中办公和联勤联动，实现矛盾纠纷调解一站式服务。社区则以基层党组织为核心，进一步发挥社区党支部总揽全局、协调各方的作用，如部分社区实行党委班子成员片区挂点包干制，积极指导并参与负责片区内的矛盾纠纷化解工作。

　　（二）坚持法治保障，基层治理有力度

　　一是制度先行。通过出台创建标准体系规范，明确考核指标为无讼社区创建工作提供了明确指引。二是加大宣传。法院与街道、社区通过建立沟通联络机制，结合送法进社区、园区、学校、企业等活动及时为不同主体纾困解难，让人民群众更好了解无讼社区以及基层治理工作，营造良好氛围。三是位育中和。法院等基层社会治理单位结合不同社区的人口结构与空间分布情况，综合教科文卫与社会组织资源，重点分析社区矛盾纠纷的易发多发点，重视类型化治理，让社区“安其所”、“遂其生”。

　　（三）厚植德治底蕴，基层治理有温度

　　德治是运用社区特有文化资源和道德规范，建立起社区群众自愿遵循的行为规则体系，并依托舆论实施对社区群众有效监管，从而提高社区治理水平，最终实现社区善治。[2]在无讼社区创建过程中，社区通过充分发挥道德在引领社会风尚、规范社会行为、协调社会关系中的作用，积极弘扬社会正能量。如广泛开展社会主义核心价值观宣传教育活动，强化典型选树，挖掘先进典型，引导群众崇德向善，树立文明乡风、良好家风、淳朴民风。

　　（四）拓展智治载体，基层治理有速度

　　基层矛盾纠纷化解不仅要关注结果，也要注重是否及时、高效、精准等问题。[3]有的地方通过系统融合、平台对接、数据汇聚做到情况互通、数据融通、渠道畅通，不断提高基层治理的智能化、精准化水平。在这一过程中，技术手段的使用突破了人、地、事的时空限制实现新型共同体重构，进而完成对治理主体法的吸纳和赋权。居民可以通过线上得到参与基层治理过程的及时反馈和响应，提升体验感。[4]而社区通过集约治理资源节约治理成本。整个过程实现了治理行动者的知识融通、能力集成和行动协同，进而提升治理效能。[5]

　　（五）夯实自治根基，基层治理有广度

　　基层治理的核心和关键在于基层民众的参与。无讼社区建设过程中都注重发挥基层群众自治的力量。一是鼓励社会组织参与调解工作。如社区利用社会工作服务机构、人民调解委员会等社会组织，为无讼社区调解工作注入鲜活力量，将纠纷化解在萌芽状态。二是健全群众参与机制，整合居委会、企业和居民代表、义工等力量共商共解涉及群众生活的矛盾纠纷，充分发挥调解员的人缘、地缘优势，促成纠纷高效化解。

　　二、探究：无讼社区参与基层社会治理的问题异相

　　（一）碎片化：参与基层社会治理资源协同不足

　　1.参与治理组织共识尚未统一

　　除街镇（处级单位）政府外，基层职能部门之间在行政级别上基本属于同级（科级单位），一把手之间的行政级别差距容易造成对接和协调方面的鸿沟，同时由于行政、司法、治安、仲裁等部门的职能和管辖区划存在交叉重叠，各组织之间很难在街镇层级达成基层社会治理共识和统一，甚至逃避、推诿基层社会治理任务。如部分部门和街道出现矛盾纠纷不是想办法解决，而是一推了之，有的直接引导当事人走司法程序。有的街道对一些群体性涉稳纠纷未和法院沟通就动员群众起诉，极易导致矛盾纠纷激化。

　　2.参与治理主体之间多元博弈

　　基层治理一直面临如何形成一个空间上的制度整体，以避免无讼“碎片化治理”难题，症结在于参与治理主体之间存在利益结构失衡与多元博弈。在无讼社区实践过程中，多元主体共存成为社区基层治理的常态。然而，多元主体之间可以看成一个三位一体的利益结构：政府组织主体通过自身的权威地位分配社区资源、消解冲突矛盾；市场组织主体通过竞争机制进行社区资源的分配；社会组织主体通过信任和互惠为核心的社会机制来参与社区治理。[6]不同主体的职能和利益诉求各异，治理理念、风格与重视程度也各不相同，拥有的社区资源也有所差异，在一定程度上造成社区治理主体间利益结构失衡，导致社区治理的各参与主体都无法充分发挥自身的功能，无法达成理想的“共治”效果。

　　3.治理权能难以实现优势互补

　　社区资源是一个社区能够支配和动员的各种社会资源的总和，主要由人力资源、财力资源、物力资源组成。[7]近年来，党和政府高度重视社区建设，在人、财、物方面投入大量基础性资源，但从总体上来看，社区治理资源的增长难以与社区治理规模的增幅相匹配。在全社会对社区治理效果期望越来越高的背景下，如何高效使用有限的资源、挖掘潜在的社区资源，是社区治理面临的一大难题。[8]无讼社区普遍面临经费短缺、人手不足、场地受限等保障失衡困境，尤其是经费不足问题。基层社会治理强调地方党委领导作用，但在政府组织协调和经费保障作用发挥上供给不足，造成领导与保障关系分立，优势不能互补。特别是，社区作为科层体制中纵向到底的基本施政单元，更多地负责落实政府指派的行政事务，从而承担越来越多的责任。相对而言，其缺少相应的权力，处于权责不对等的状态。权能错位使得一些社区干部为了避责不愿意也不能主动探索社区已有资源的自主使用途径，束缚资源使用。[9]

　　（二）同质化：参与基层社会治理方式偏离需求

　　1.无序扩展治理机制脱离实际需求

　　搭建联调机制、成立调解平台、组建调解队伍成为无讼社区参与基层社会治理标配，但一些社区将其他组织拉入其中，实际上偏离了解纷需求。首先，片面强调基层社会治理主体多元，拉网式建设治理组织，并未因地制宜，导致参与调解工作人员虽多但“束之高阁”且专精尖建设不足。其次，片面强调基层社会治理内容多元，基于自身供给能力而非基于群众需求的治理输出存在逻辑本末倒置，对多发性、重点领域和关键环节纠纷解决能力仍然偏弱，特别是涉众型纠纷的处理上仍然“捉襟见肘”。其三，片面强调基层社会治理对象多元，造成基层社会治理范围过宽。参与组织超负荷运转和专业应对能力不足，考核和竞争机制造成基层社会治理呈现千网一面的同质化扩展样态。

　　2.样板效应下的模式趋同现象突出

　　目前无讼社区创建过程中，地方治理创新实践同质化现象日趋明显，以会、团等方式搭建实践操作平台，以评先进树典型方式促进德治建设的做法较为普遍。第一，参会和组团成为治理主体参与实践活动的经典模式。参会和组团固然能保障社区居民共建共治共享的民主权利，但相关设置应遵循因事而设的原则，并充分考虑当地人力资源结构状况，否则很可能导致运行的空转与低效。第二，典型评选活动和评选项目名目繁多，眼花缭乱。总体而言，趋同化的治理结构和策略能够从样板案例和典型经验中汲取有效成分，增强本地基层治理的效能，但是每个样板案例都有其独特的生成背景，遵循一套自成体系的运作逻辑，并嵌入于特定的实践场域。各地的治理创新实践在借鉴典型经验的过程中若脱嵌于本地实际，片面追求形而未达到神，则可能出现“水土不服”的窘境。[10]

　　3.重复同质调解极易衍生新型矛盾

　　随着调解优先原则的倡导推行，优先选择通过调解等非诉讼方式化解纠纷是无讼社区的运行基础规则之一。因此，纠纷当事人在无讼社区运行过程中可能遇到行政调解、人民调解、行业调解、社会调解、司法调解等不同组织的调解活动干涉。[11]因群众解决问题急迫性得不到满足，极易激起当事人对反复调解、纠缠调解、同质调解的不满情绪，从而产生排斥及对抗心理，不信任无讼社区，甚至衍生新的“官民矛盾”。

　　（三）内卷化：现有基层社会治理效果边际递减

　　1.熟人社会式微后法官角色超载

　　传统型乡村社会，倚重“两委”、乡贤等“熟人权威”路径依赖下形成的调解范式根深蒂固。城镇化变迁下，德治为核心的“熟人社会”日渐弱化，矛盾纠纷的化解远非本土化的自治和德治功能可自足，更有赖于国家供给的现代化法治。司法技术的“理性权威”弥补了熟人社会弱化的不足，但却导致法官角色超载现象的发生。在司法过程中,法官扮演着多重角色。其中任一角色都有可能对其他角色的塑造形成挤出效应，从而产生角色超载困境。[12]一方面，在审判过程中，法官作为中立的裁判员，要运用审判权裁判纠纷，以不偏不倚且代表法律正义的立场对纠纷当事人的行为作出法律评价，最终实现定纷止争。另一方面，在无讼社区建设及运行过程中，法官作为社会工程师，除参与基层社会治理外，还肩负普法宣传、维护社会稳定等职能。日益增多的综合性工作不断挤压法官办案时间，消耗法官工作精力。在综合考量多种因素后，法官以个人对角色的理解和认知开展相关工作，极易导致参与基层治理用力不均，从而造成治理效果参差不齐。

　　2.治理锦标赛加剧同位创新竞争

　　基层组织在基层治理创新锦标赛中有自身的行为逻辑。一些基层组织推出冠以“率先”“首创”“第一”的各类改革措施，以此作为基层治理创新政绩吸引上级注意力的手段。但这同时也会带来一定的负向激励，如过度创新、资源浪费等现象。[13]上级组织各类评选活动更助长了基层组织的“创新”心理，基层社会治理类宣传的向上汇报意图明显。而且，出于同位竞争以及对本单位治理策略的拥护，基层社区不仅要加大人财物投入，也不得不过度投入时间精力。同位竞争偏好导致基层社会治理创新竞争“白热化”，偏离精细化、品质化需求而造成低效、无序竞争。

　　3.治理数据统计混乱化与悬浮化

　　一是治理数据统计混乱化。党委系统和法院系统关于基层治理数据统计分类标准并不完全统一，指标设置不合理与指标交叉重复，各有侧重。如有的无讼社区创建过程中侧重收集基层社会治理措施和供给能力数据，有的则是明确以治理质量作为考核标准。目前，仅有万人成讼率基本上被大多数地方纳入考核标准，其他数据是否纳入考核标准不一，因此造成数据重复、差异统计时有发生，导致“数出多门”“一门多数”和数据打架等情况层出不穷。二是治理数据悬浮化。在现有的行政管理体制下，当下级单位无力按时完成上级设定的指标任务时，就可能产生以“虚假数据”应对上级检查的情况。然而，快餐式的数字化建设极易陷入“伪数字化陷阱”，下级单位可能会以短期大量补报的数字台账应对实际考核工作，也无法真实反映治理效果。因此，治理工作某种程度上异化为台账运动，大量的补录文字工作与图片上传也让基层工作人员不堪重负，徒增内耗。[14]

　　三、破局：无讼社区参与基层社会治理的路径优化

　　（一）超越碎片化治理困境的基层再组织化

　　1.重新培育治理共识：增加情感认同

　　治理理念决定着基层治理的定位和走向。针对不同主体间的价值取向存在差异性的问题，要在社区治理过程中聚焦公共性的价值导入。[15]一方面，充分利用党建引领，将组织势能转化为情感治理引领效能。发挥党组织在社区治理中的战斗堡垒作用，协调社区治理主体间的合作关系，构建联动协作治理机制。如在制度设计上将无讼社区的创建列为“目标责任状”中的重要考核指标，并据此通过“远程遥控”督促其落实到位和有效回应。另一方面，以情感动员提升居民社区参与的主体意识，在治理激励上夯实社区情感归属动能，社区工作者应灵活运用情感治理所需的柔性工作方式，以“谈话式宣讲”、因人施策、精准帮扶等手段因地制宜地做好社区情感内驱力的提升工作，激发居民参与社区治理的热情，不断强化居民的身份认同感与社区归属感。[16]

　　2.重新调整利益格局：强化治理激励

　　坚持统筹规划与分类激励相结合，构建包容性的福利激励政策体系，减少公众参与排斥,通过增加机会平等来缩小结果的不平等,强调缩小边缘参与群体和被排斥群体的比重，积极引导社区治理主体的主动参与意识和参与自觉性，进而提高新时代社区社会网络的凝聚力。一是待遇奖励。明确化解矛盾纠纷的补贴标准，激发工作积极性。二是精神鼓励。对辛勤工作、业绩突出的基层人员给予表扬。同时重点加强对基层正面典型的培育和示范，大力宣传基层治理队伍的先进事迹，营造良好舆论氛围。三是业务勉励。注重提升基层治理队伍综合素养，加大现场观摩、外派跟班、学习培训、挂职锻炼、交流轮岗等学习锻炼力度，使基层治理工作人员消除本领恐慌，增强自信心，激活上进心。[17]

　　3.重新梳理职责权限：实现事务分流

　　要实现基层有效治理，就应强调党组织的领导责任，厘清各治理主体的责任边界，实行“责任下沉”，将责任嵌入基层治理场域中。建立对相关责任主体不作为、作为不当和乱作为的约束和管控机制，通过制定权责清单和梳理职责权限等制度化建设，明确街道、社区、物业和业委会等不同主体的权利和责任，对各种社会主体进行赋权和定责。探索基层社会治理事务工作的繁简分流、分类调处改革[18]，结合治理事务的性质将事务分为小事、大事以及难办事。所谓小事就是社区内部琐碎性的生活事务，包括简单的矛盾纠纷，基本上由居民、老党员干部、人民调解员、物业公司等自治力量予以解决。大事则是社区层面的事务，比如社区活动、复杂的矛盾纠纷以及政策解释工作，这些事务居民难以直接解决，需要居民委员会、社区干部、网格员介入。难办事是指需要街道层面处理的事务，由街道牵头协调法院、公安等机关共同处理。

　　（二）超越同质化治理困境的特色调适

　　1.探索位育中和，实现社区特色治理

　　社区在自身所处的地理位置上有特定的地方社会史，也有其特殊的人文与自然资源，人们的生活制度和例行化的安排都是独具特色的。[19]社会场域决定了社区纠纷产生的主要类型，分析和构建社区的区域化特质可以为社区的治理找到总体的特色治理方向。具体而言就是找准社区的定位，寻求位育中和，突出重点治理。无讼社区参与社会治理过程中应结合社区的人口结构与空间分布情况，综合教科文卫与社会组织资源，重点分析社区矛盾纠纷的易发多发点，重视类型化治理，在预防和化解之中激发内在的社会活力，培育信任和规范等社会资本，让社区“安其所”、“遂其生”。

　　2.坚持分类施策，实现调解协同赋能

　　第一，提供差异化的政策支持。对基础性、民生类矛盾纠纷调解，应由政府购买服务，由调解组织化解；对于市场化程度高、行业性较强的金融、商事等领域的纠纷化解，以社会购买服务为主，政府可根据实际需要给予一定的保障，建立以政府购买服务为基础、专行业购买服务为拓展、社会捐赠为补充的多元化资金来源渠道；同时，以专业化促进社会化，引导发展成熟的民非调解组织走向市场，依靠自身优势获取更多资源，逐步形成平等竞争、相互促进、优胜劣汰的发展态势，促进社会组织的可持续发展。[20]第二，加强部门联动。面对矛盾纠纷的多元化、复杂化趋势，依托社区—街道—区三级调解网络为基础的化解机制，推进人民调解与司法调解、行政调解有效衔接，避免同质调解，实现社会矛盾纠纷化解的协同治理。

　　（三）超越内卷化治理困境的规则重构

　　1.寻求纠纷解决与规则之治的角色平衡

　　一方面，基层法官承受着超负荷办案压力，如何快速定纷止争成为重要考虑因素，但一味强调调解优先会模糊审判规则指引功能。不应盲目夸大法院在基层社会治理的调解作用，而是应充分发挥多元社会力量协同治理的合力。另一方面，规则之治理念下，法官应保持完全理性，但基层群众纠纷往往是法律规定与民间规则相互交织，法、理、情之间冲突。法官应在纠纷解决与规则之治寻求平衡，以需求为导向，处理好调解与审判关系，从强调调解解决纠纷向引导调解自动履行转变，实现纠纷一次性解决，避免衍生诉讼。

　　2.健全向治理效能转化的考核评价体系

　　一是实现考核指标设定双向互动，推动量力而行。在设定指标时应注重执行者的条件，考核方和被考核方可以围绕指标进行互动协调。[21]在互动式协调中，考核双方能够构建起一种基于目标的承诺，提高对具体指标的认可，实现基层“责权利”相匹配，为保障“上令下行”提供客观的条件支撑。二是制定适宜的考核要求，实现良性竞争。一方面，要尽力减少不必要、不合理的考核排名。另一方面针对社会事务属性、社会资源禀赋、基层社区能力等个性化要素，合理设定多元化的考核标准、多层次的考核赛道、多方向的考核定位，通过定期督促等全程约束机制，纠正被考核对象可能出现的“行为偏离”，促使考核双方关注治理中存在的问题。三是考核评估结果实绩化，提升治理实效。一方面积极借助第三方力量开展治理工作执行绩效评估，发挥智库组织的专业优势，客观评价治理工作执行实际效果。另一方面积极引导公众参与基层治理绩效考核，准确把握工作执行回应社会实际问题的程度，合理预判社会公众实际需求满足的差距空间，进而持续提升公共服务供给水平，稳步推动基层社会治理高质量发展。

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　　责任编辑：晓莉